原标题:地方大数据立法正在加速，公平公开公共数据的挑战依然存在
最近，黑龙江省启动了促进大数据发展和应用的立法，北京也将研究制定促进数字经济的法规明确纳入立法议程。在安徽，《大数据发展条例》将于5月1日起实施。
自去年中央文件将数据列为生产要素以来，地方政府加快了对大数据发展的立法。对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行董事许可向《21世纪经济报道》透露，本轮大数据立法是将大数据发展作为一个新的经济点，从以前的行政层面上升到生产要素层面。地方立法在一定程度上是为了抓住机遇，具有飙车的意义。
但是地方大数据立法能解决数据流通问题吗？海量公共数据能否发挥作用，打破信息孤岛，真正发挥作用？地方立法会限制大数据产业的发展吗？这些还有待考证。
先行者
随着对大数据的理解，地方大数据立法也在不断重复。
许可证解释说，之前大数据作为政府重要的决策工具，目的是“用数据说话，用数据做决策”。
但这一轮地方立法竞争在一定程度上是基于去年4月中共中央、国务院发布的《关于构建更好的要素市场化配置体系和机制的意见》，将数据与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为生产要素。“以前是行政级别。现在算是经济水平了。地方政府更有动力将大数据作为经济发展的新增长点，并希望抓住机遇。”许可上说。
要振兴大数据的发展，数据流通尤为重要。数据流通不畅一直是大数据发展的关键障碍。每个人都想要别人的数据，却不愿意把自己的数据给别人。
在许多受访专家看来，数据流通的“牛鼻子”在于政府数据的开放共享，进而导致在全社会展示数据的开放共享。
此前，据学者估计，政府及其部门持有的公共数据占社会总数据的80%以上，但基本处于“深度睡眠”状态，其应有价值没有得到很好的开发利用。
许可证表明政府数据的发布是重中之重，或者说政府数据目前最有可能被管理和开放。
"公共数据的发布可以是即时的."北京安立律师事务所高级合伙人王芯蕊接受《21世纪经济报道》采访时表示，一方面，并非每个地方都有非常领先的数据相关企业，除了北广深杭成外，其他地方并没有先天优势。另一方面，作为一种新的生产要素，政府应该提供相应的数据。
这也反映在地方立法中。
《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)采取一系列创新性规定，打破信息孤岛，推进公共数据深度开放和全面共享。例如，它规定，除了通过传统的政府数据开放平台开放原始数据之外，还可以综合利用区块链、私有计算、联邦学习等技术，建立面向数据的专业化开放平台，为“可用和不可用”以及按照指定用途使用数据提供安全可信的环境，满足专业机构对高价值数据的需求，推动公共数据和社会数据的整合和应用。
如何保护个人信息
幸运的是，开放数据共享正在发展。范围从政府数据扩展到企事业单位涉及的公共数据资源。据统计，2017年至2019年，全国开放数据集总数增加了6倍。
北兰榕网京师范大学国际网络法治中心执行主任吴申国在接受《21世纪经济报道》采访时表示，当前的“数据驱动型公共决策”显然不同于早期的政府信息化进程。这就决定了规范企业参与政府信息化建设、加强政府数据安全的重要性和战略意义，尤其是涉及未来政企关系和公共权力归属的重大问题，在顶层有着深刻的设计。
大成律师事务所高级合伙人邓强调，在地方立法过程中，如果忽视公平公开问题，或者对政企合作和政府向企业公开数据的程序没有规定，就可能存在损害市场竞争的漏洞。
他认为值得借鉴的是《贵州省政府数据共享公开条例》，该条例明确规定“省、市、州人民政府应当公平选择具有相应管理经验和专业能力的法人或其他组织，不得保密。但涉及敏感信息的政府数据提供脱敏、清理、处理、建模、分析等服务。”
公开数据除了公平之外，还隐含着个人信息保护的风险。政务、商务、民用等各种数据应用场景和模式的不断衍生会对个人信息造成伤害吗？
邓在接受《21世纪经济报道》采访时表示，在过去的一年里，有关部门通过获取患者和密切接触者的行踪等个人信息，有效地防控了疫情，但也出现了不少涉及疫情人员的个人信息泄露事件。除了个人信息，政府还有大量涉及商业秘密的信息。在政府数据公开过程中，如果这些信息处理不当，可能会损害当事人的利益。
针对这一问题，《个人信息保护法(草案)》对国家机关处理个人信息作了专门规定。此外，许多地方政府的大数据或公共数据相关立法也对政府披露个人信息和商业秘密做出了限制性规定。
如《安徽省大数据发展条例》强调保护个人信息和隐私，要求涉及个人信息的数据活动，不得窃取或以其他方式非法获取个人信息，不得泄露或篡改其收集的个人信息。过度加工；未经被征集人同意，不得向他人非法提供个人信息。
地方立法会限制大数据的发展吗
在地方立法加快大数据发展的同时，也有声音认为大数据的特点在于跨区域开放共享，地方立法有局限性。
去年，深圳的《条例》提出了一系列全新的制度设计，尤其是个人数据权利的创设，被认为是《条例》的最大特色。
根据《条例》，自然人、法人和非法人组织依照法律、法规和本条例享有数据权利，任何组织和个人不得侵犯。数据权是权利人依法自主决定、控制、处理、获取和受益于特定数据的权利。
然而，在被视为创新的同时，也带来了争议。
国家计算机网络应急技术处理协调中心林撰文指出，数据作为复制成本低、流通性强的新型生产要素，具有很强的区际流动性，在地方法规中确认数据所有权不利于培育全国统一的数据要素市场，也不利于推动数据要素市场化配置。
去年年底，该条例首次提交审议。接下来，数据权限的内容是否会调整，还有待观察。
吴申国认为，地方立法是对地方实践的及时总结，具有积极意义，但在此过程中，必须注意立法法的基本原则，遵守权力层级的基本要求。“如果相关数据系统构成基本民事系统或基本经济系统，应避免在地方立法层面作出硬性规定，以免构成碎片化，影响一场全国象棋比赛的数据生态。”
邓表示，地方立法本身应在明确各方权利和责任、抑制数据滥用和侵犯个人隐私、确保大数据元素在市场中的顺利流动、维护健康有序的市场竞争等方面发挥作用。如果地方立法不当或不明确，可能会阻碍产业发展。“特别是从目前的相关立法来看，数据安全和个人信息保护得到了更多的强调，而授权和开放程序得到的关注较少。”
此外，邓认为，政府应警惕滥用权力。管理者要意识到，掌握了大量数据的政府部门，如果在开放大数据的过程中滥用行政权力，可能会对竞争产生更大的影响。政府在制定与大数据发展和公共数据开放相关的政策时，还应通过公平竞争审查程序，以避免在政策实施过程中消除和限制竞争的负面影响。
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